本期导读：

小城镇发展主体解析

新型城镇化与小城镇发展

遵循产镇融合理念，打造特色小城镇

案例借鉴：扬州邗江区“镇园合一”模式

※动态资讯※

2013年6月26日至29日，十二届全国人大常委会第三次会议在北京举行。会上，发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。《报告》显示，大量农村转移人口的拥入已经让城市社会面临严峻的挑战，被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

※主题解析※

过去30多年来，伴随着工业化发展的突飞猛进，我国城市化进程一日千里。截止2012年，我国城镇化率已经达到52.57%，与世界平均水平大体相当。然而，在这已经过半的城镇化率背后，却隐藏着城镇用地粗放低效、市民化进程滞后、城市空间开发无序等诸多问题，严重制约着经济、社会的持续、健康发展。

在此背景下，中央明确提出走中国特色新型城镇化道路。国家层面的城镇化发展规划将在年内出台，该规划将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。

小城镇既是城市的产业、文明、文化向农村辐射的前沿，又是农村劳动力转移、人口转移的首站。作为城市群的重要组成部分，小城镇职能承载的好坏将直接影响新型城镇化建设和发展的效果。随着经济的持续发展，主导城市发展空间越来越有限，商务成本逐步攀高，产业下沉日益成为中国的一大趋势。小城镇应积极寻求自身在未来城市群发展中的定位，为城市群的发展带来新的活力和空间。

※主题观点※

遵循产镇融合理念，打造特色小城镇

我国拥有数以万计的小城镇。长期以来，受制于人才、资金等条件的局限，小城镇发展过程缓慢，大多偏重于“土地的城市化”，缺乏产业和人口的支撑，从而陷入了“产镇脱节”的误区。所谓“产镇脱节”，就是产业的发展和小城镇的功能没有有机结合起来，形成脱离农业发展工业、脱离城镇发展产业的局面，严重影响了农业人口向城镇有序转移。

产业是城镇发展的基础，城镇是产业发展的载体。对小城镇而言，新型城镇化区别于传统城镇化的特征之一就是产城互动、融合发展，而不能节奏失调，相互脱离。小城镇的发展首先需要遵循产镇融合的理念，并在此基础上，找准在城市群中的发展定位，注重突出自己的特点和优势，力求打造特色小城镇。

一、“产镇融合”的两种基本模式

作为特定的地域单元，小城镇的空间特征既不同于城市，又有别于农村，它介于城市与农村之间，承载的是城市配套片区经济、社会的发展。无论是从能力上，还是从实际需求上，小城镇一般不会独立构建“产业新城”这样系统、完整、一体化的产业载体，适合小城镇实现“产镇融合”的模式一般有两种，即“镇园合一”和产业综合体。

1、镇园合一。所谓“镇园合一”，就是本着“精简、统一、高效”的原则，把产业园区直接建在镇上，依托镇区，解决园区生活配套问题，从而促进产业和城镇的互动融合、协调发展。

“镇园合一”模式，有利于土地的集约利用和人口的集中聚集，与此同时，也有利于整合区域资源和行政资源，节省成本，形成规模经济效应，从而凸显小城镇在城市群中的地位和作用。江苏省江阴市新桥镇早在2000年就通过“三集中”建设（农民住宅向镇区集中，农田向规模经营集中，工业向园区集中）逐步实现了“镇园合一”，成为了近10多年来新农村建设和小城镇发展成长的典型。

2、产业综合体。这是一种以特定的产业集群为依托，以完整的产业链为核心，以完善的产业配套为支撑，以完备的生活配套为保障，能够实现产业自我聚集、自我发展的新型园区空间模式。

产业综合体可以脱离镇区的生活配套而独立运转，通过农业、工业、商业、服务业、地产业的协同发展，实现产镇融合，在建筑形态上表现为城镇综合体、乡村综合体，融合工业空间、商业空间、居住空间、生活空间，具有产业城镇化、工商同步化、居住社区化、配套社会化的典型特征。根据承载产业内容的不同，产业综合体可以分为城镇产业综合体、工业产业综合体、商业综合体、文化旅游综合体、生态农业综合体等不同的类型。产业综合体可以作为产镇融合的重要抓手，其对于促进新型城镇化建设具有重要意义。

二、特色小城镇的三种基本类型

小城镇是推进城乡一体化的切入点以及统筹城乡发展的结合点，选择什么样的产业，发展什么样的产业，对产镇融合的实现至关重要。在产镇融合理念的指导下，小城镇找准发展定位，不但是自身发展的需要，同时也是新型城镇化条件下城市群未来发展释放更大空间的保障。

小城镇不是孤立存在的，而是存在于城市群中。小城镇要为城市群服务，完善城市群的协作关系，注重发展特色产业，打造特色小城镇。小城镇功能定位和产业发展定位的选择要依托自身条件和优势，这些优势可能表现为市场优势，也可能表现为区位优势以及资源优势，据此可以将小城镇类型划分为商贸流通型、生产配套型和旅游服务型三个基本类型。

1、商贸流通型。商贸流通型的小城镇主要有两种模式，一是地处城市近郊的小城镇，发展面向城市人群消费的农产品专业市场，充当城市的“菜篮子”、“米袋子”等角色；二是区位交通优越的小城镇，充分挖掘所在地区的标准化种植业、现代畜牧业、现代园艺业以及品牌化果业等农业资源，可以发展农产品、农资专业市场流通业态，打造面向产地型的农业流通枢纽港。此外，通过发展特色种植养殖业、生态农业、设施农业，进而加快观光休闲农业和体验农业的发展，促进小城镇农家乐、田园游也是振兴小城镇经济的一个重要发展方向。位于上海嘉定的马陆镇在农业生产规模化、集约化、产业化方面成效显著，是大城市的特色农业服务基地，当属于商贸流通型城镇。

2、生产配套型。占据交通优势的小城镇在发展工业和物流业方面具有先天的优越条件，在大中城市“产业下沉”的过程中，交通枢纽型小城镇有望成为承接产业转移的重要平台。制造业在交通枢纽型小城镇聚集，将吸纳与制造业相关联的生产性服务业集中布局，促使仓储、技术、物流配送等生产性服务业在小城镇形成专业化集聚区。位于广州花都区的炭步镇，距离广州中心城区较远，但交通便利，离广花高速公路、京广铁路只有8公里，距离广州新国际机场更是近在咫尺。炭步镇凭借优越的交通条件很好地承接了广州中心城区传统产业的转移，主要有纺织业及水泥业，建成了著名的国际纺织城。

3、旅游服务型。对小城镇来说，旅游资源是无比宝贵的优势。小城镇的发展可以自然资源为依托形成生态旅游型小镇，如海南东澳凭借毗连南海的地理位置和热带海洋性气候优势打造著名滨海旅游小镇；也可以依托特色种植养殖业、生态农业，打造休闲农业旅游产品，如山东寿光的现代农业产业园就成为了享受自然，领略现代乡村风情的好去处；与此同时，还可以依托民俗文化，深入挖掘和保护当地民俗文化资源和历史文化资源，发展民俗文化产业，通过民俗文化品牌和民俗文化产品的培育，推动各具特色的文化之旅。广西省桂林市灵川县九屋镇，有个江头洲村，距离桂林市区32公里，相传这里的村民为宋代著名的文学家和哲学家周敦颐的后代，自明代定居于此。九屋镇利用这一独特资源，推出了“爱莲文化之旅”，颇受欢迎。

※案例借鉴※

扬州邗江区“镇园合一”模式

近年来，按照扬州市委、市政府大力推进项目建设的要求，江苏省扬州市邗江区作为扬州市经济发展的主战场，大部分乡镇（街道）都成立了具有地方特色的各类开发园区，以此作为引进相关企业进驻乡镇（街道），加快培育区域板块特色产业的载体。

在此背景下，邗江区编办坚持深入贯彻落实科学发展观，积极探索如何建立新型园镇体制，科学配置机构编制资源，更好地服务地方经济社会发展。2008年9月，邗江区提出将邗江经济开发区与所在的汊河街道合署办公，实行两块牌子、一套班子。合并之后，一是彻底解决了原来园区与街道之间在建设规划、土地征用、招商及利益分配等诸多难以协调的矛盾；二是实现了机构编制资源共享、人员统筹使用，避免了园区与街道“两张皮”现象，极大提高了行政效率。

实践证明，这种全新的体制，真正实现了园区与街道功能相互延伸、相互促进、共同发展。2012年12月，邗江经济开发区更名为江苏省扬州高新技术产业开发区。邗江区政府提出，以加快转变经济发展方式为主线，着眼自主创新，完善体制机制，进一步集聚创新资源和高层次人才，加快研发和转化先进科技成果，大力发展高新技术产业和战略性新兴产业，全面提升内生发展能力和辐射带动能力，努力把开发区建设成为自主创新核心区、新兴产业先导区、体制机制创新先行区、科学发展示范区。

通过近几年的探索，邗江区将这种新成立开发园区不新增人员编制，与所在乡镇（街道）合署办公，实行两块牌子、一套班子的运行模式称之为“镇园合一”，并在实际工作中不断完善和推广。截止2012年底，邗江区先后成立了各具特色的汽车、环保、农业、旅游、文化等各类产业开发园区，分别与所在乡镇（街道）按照“镇园合一”模式运行，走出了一条区域经济跨越式发展的新路子。

“镇园合一”模式的运行，有效地整合了区域资源和行政资源，优化了发展环境，提高了工作效能，降低了行政成本，促进了镇园良性发展，为园区和企业的发展成长奠定了体制机制上的基础。